《食品安全法》、《食品安全法實施條例》、《流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理辦法》、《食品流通許可證

管理辦法》等法律法規(guī)規(guī)章已經(jīng)相繼頒布實施，根據(jù)分段監(jiān)管的規(guī)定，工商部門主要負責食品流通領(lǐng)域的監(jiān)管，并負責發(fā)放《食品流通許可證》。在實踐中，由于“食品流通領(lǐng)域”是一個廣泛的概念，并沒有明確的范圍界定，因此如何正確把握，事關(guān)《食品流通許可證》這一行政許可的實施，事關(guān)工商部門能否履職到位。因此，本文主要用排除法予以歸納、分析：

一、銷售食用農(nóng)產(chǎn)品不需要辦理《食品流通許可證》

《食品安全法》第二條第二款規(guī)定“供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品(以下稱食用農(nóng)產(chǎn)品)的質(zhì)量安全管理，遵守《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定。但是，制定有關(guān)食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全標準、公布食用農(nóng)產(chǎn)品安全有關(guān)信息，應(yīng)當遵守本法的有關(guān)規(guī)定。”，根據(jù)此規(guī)定，“制定有關(guān)食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全標準、公布食用農(nóng)產(chǎn)品安全有關(guān)信息”才適用《食品安全法》。《食品安全法釋義及實用指南》（李援主編）對63頁的理解是“本法增加了與《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》相銜接的規(guī)定，避免了法律適用范圍的交叉重復(fù)可能出現(xiàn)的打架現(xiàn)象，明確了食用農(nóng)產(chǎn)品在食品安全法中的具體適用問題，即：供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級的質(zhì)量安全管理，遵守《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定；制定有關(guān)食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全標準、公布食用農(nóng)產(chǎn)品安全有關(guān)信息，遵守《食品安全法》的有關(guān)規(guī)定”。盡管《食品安全法》第二十九條第二款規(guī)定“農(nóng)民個人銷售其自產(chǎn)的食用農(nóng)產(chǎn)品，不需要取得食品流通的許可。”，但并不能因此而反向推斷為其他主體銷售農(nóng)產(chǎn)品需要取得食品流通許可�！掇r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》對食用農(nóng)產(chǎn)品的銷售并沒有規(guī)定許可制度，至于銷售食用農(nóng)產(chǎn)品是否需要實施許可，實施何種許可，則需要等待《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的配套出臺才能確定。對此，《流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理辦法》第六十七條再次強調(diào)“食用農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)督管理適用《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》”，而發(fā)放許可證也就屬于監(jiān)管管理的內(nèi)容之一。

實際上《食品安全法》并不是不想將食用農(nóng)產(chǎn)品納入許可范圍，而是不能，因為食用農(nóng)產(chǎn)品不同于預(yù)報包裝食品，無法通過標簽、包裝明示生產(chǎn)日期、保質(zhì)期等要素，在這種情況下，沒有專業(yè)設(shè)備、專業(yè)技術(shù)、專業(yè)知識，是根本無法進行鑒別和監(jiān)管的。筆者認為也許這正是立法者的顧慮所在。

目前，工商部門主要是根據(jù)“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的原則，負責食品流通領(lǐng)域的監(jiān)管，食品

安全監(jiān)管的這一大原則早在2004年國務(wù)院出臺的《關(guān)于進一步加強食品安全工作的決定》（國發(fā)[2004]23號）文件中予以明確。而根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)農(nóng)業(yè)部主要職責內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（國辦發(fā)[2008]76號）的規(guī)定農(nóng)業(yè)部門的職責調(diào)整為“強化農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的質(zhì)量安全監(jiān)管，提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平。”，及農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全監(jiān)管由農(nóng)業(yè)部門負責而非工商部門�！掇r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第二條規(guī)定“農(nóng)產(chǎn)品，是指來源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品，即在農(nóng)業(yè)活動中獲得的植物、動物、微生物及其產(chǎn)品”，盡管農(nóng)產(chǎn)品不同于“供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品”，但很顯然，后者包含在前者之內(nèi)。到底那些屬于農(nóng)產(chǎn)品，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》并沒有明確規(guī)定，筆者認為，在沒有明確的規(guī)定之前，對農(nóng)產(chǎn)品的范圍的界定可參照商務(wù)部、財政部、國家稅務(wù)總局《關(guān)于開展農(nóng)產(chǎn)品連鎖經(jīng)營試點的通知》（商建發(fā)[2005]1號）的“食用農(nóng)產(chǎn)品范圍注釋”的有關(guān)規(guī)定。需要注意的是：由于《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第五十條、五十二條等條款賦予了工商部門部分監(jiān)管職能，因此，在日常監(jiān)管工作中工商部門應(yīng)該根據(jù)有關(guān)規(guī)定積極履行監(jiān)管職責。

二、鐵路運營食品、軍隊用食品不需要辦理《食品流通許可證》

《食品安全法》第一百零二條明確規(guī)定“鐵路運營中食品安全的管理辦法由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門會同國務(wù)院有關(guān)部門依照本法制定。軍隊專用食品和自供食品的食品安全管理辦法由中央軍事委員會依照本法制定�！�，根據(jù)此規(guī)定，鐵路運營食品、軍隊用食品不屬于工商部門負責的“食品流通領(lǐng)域”范圍。

三、銷售食品添加劑不需要辦理《食品流通許可證》

從立法體例上來說，食品添加劑與食品流通在《食品安全法》第二條中屬于并列的關(guān)系，而非包含關(guān)系。同時《食品安全法》第四十三條規(guī)定“國家對食品添加劑的生產(chǎn)實行許可制度。申請食品添加劑生產(chǎn)許可的條件、程序，按照國家有關(guān)工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理的規(guī)定執(zhí)行�！�，這意味著對食品添加劑國家將實行特殊的許可證制度。同時，食品添加劑既不是食品也不是食品原料，不能直接入口 , 與食品有著本質(zhì)的區(qū)別。食品添加劑產(chǎn)生的食品安全問題往往是由于食品添加劑的生產(chǎn)、使用 ( 食品添加劑的使用也就是食品的生產(chǎn) ) 引起的 , 對食品添加劑的生產(chǎn)和使用進行更加嚴格的規(guī)定 , 體現(xiàn)了食品安全的立法本意。

四、食品攤販不需要辦理《食品流通許可證》

《食品安全法》第二十九條規(guī)定“食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動，應(yīng)當符合本法規(guī)定的與其生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模、條件相適應(yīng)的食品安全要求，保證所生產(chǎn)經(jīng)營的食品衛(wèi)生、無毒、無害，有關(guān)部門應(yīng)當對其加強監(jiān)督管理，具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務(wù)委員會依照本法制定”，根據(jù)此規(guī)定，食品攤販不在食品流通許可證核發(fā)范圍之內(nèi)，只是其生產(chǎn)經(jīng)營活動應(yīng)當符合《食品安全法》關(guān)于“生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模、條件、食品安全要求，保證所生產(chǎn)經(jīng)營的食品衛(wèi)生、無毒、無害”的規(guī)定。筆者認為，食品攤販之所以不需要辦理《食品流通許可證》，并不是《食品安全法》不想進行調(diào)整，主要是近年來食品安全事故頻發(fā)，為了降低食品安全事故，《食品安全法》在立法時其準入門檻被抬高，食品攤販是不符合《食品流通許可證》的許可條件的，因此食品攤販不可能獲得食品流通許可。

五、銷售乳品、轉(zhuǎn)基因食品、生豬屠宰和食鹽不需要辦理《食品流通許可證》

《食品安全法》第一百零一條規(guī)定“乳品、轉(zhuǎn)基因食品、生豬屠宰和食鹽的食品安全管理，適用本法；法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定”，由于《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理條例》、《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》、《生豬屠宰管理條例》和《鹽業(yè)管理條例》并沒有規(guī)定銷售乳品、轉(zhuǎn)基因食品、生豬屠宰和食鹽必須實行食品流通許可證制度，因此銷售乳品、轉(zhuǎn)基因食品、生豬屠宰和食鹽不在食品流通許可證核發(fā)范圍之內(nèi)。需要注意的是，生豬屠宰不同于集貿(mào)市場或超市等場所的鮮豬肉等牲畜肉品的銷售，后者屬于食用農(nóng)產(chǎn)品的范疇，歸《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》調(diào)整。

六、不需要辦理《食品流通許可證》的特殊情況

根據(jù)《食品安全法》第二十九條的規(guī)定“取得食品生產(chǎn)許可的食品生產(chǎn)者在其生產(chǎn)場所銷售其生產(chǎn)的食品，不需要取得食品流通的許可；取得餐飲服務(wù)許可的餐飲服務(wù)提供者在其餐飲服務(wù)場所出售其制作加工的食品 , 不需要取得食品生產(chǎn)和流通的許可”，筆者認為，在其生產(chǎn)場所銷售不是其生產(chǎn)的食品、在其餐飲服務(wù)場所出售不是其制作加工的食品，仍然需要取得食品流通的許可。需要特別注意的是，餐飲店提供的酒水、飲料等屬于餐飲服務(wù)本身的內(nèi)容的，不屬于“在其餐飲服務(wù)場所出售不是其制作加工的食品”的范疇 ,不需要取得食品流通的許可。取得食品流通許可的食品經(jīng)營者在其經(jīng)營場所制作加工食品、提供餐飲服務(wù)的，應(yīng)當取得食品生產(chǎn)和餐飲服務(wù)的許可。而歌廳、洗浴、俱樂部等服務(wù)場所提供食品，如果是免費的，則不存在食品經(jīng)營的行為，不需要取得食品流通的許可；如果存在銷售行為，則應(yīng)該取得食品流通許可。

七、銷售酒類需要辦理《食品流通許可證》

盡管《食品安全法》第一百零一條規(guī)定“酒類的食品安全管理，適用本法；法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定”，對于酒類監(jiān)管 , 目前法律和行政法規(guī)還沒有特殊的規(guī)定，只有商務(wù)部的規(guī)章——《酒類流通管理辦法》，很顯然《酒類流通管理辦法》并不屬于《食品安全法》規(guī)定的 “法律、行政法規(guī)”的范疇。因此 , 在 “法律、行政法規(guī)另有規(guī)定 ”之前，工商部門應(yīng)當將酒類納入流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管的范圍中。